Законодательное регулирование игорного бизнеса в Швейцарии

Швейцарская модель правового регулирования игорного бизнеса является интересной для сравнительно-правового анализа в силу своего молодого возраста — ей всего 10 лет. Власти Швейцарии (в отличие от украинских властей) смогли провести в середине 90-х годов ХХ века основательную и продуктивную работу, которая увенчалась первым в истории Швейцарии актом комплексного регулирования игорного бизнеса — Законом об азартных играх и игорных домах 1998 года (вступил в действие в 2000 году), в котором учтены и сбалансированы интересы государства, бизнеса и общества.

Федеральные власти Швейцарии не всегда были наделены полномочиями влиять на игорный бизнес. До 1874 года этим правом обладали исключительно кантоны (субъекты федерации). В те года в Швейцарии существовало 25 кантонов, в 24-х из которых казино было запрещено. В кантоне Валлис существовало единственное в федерации казино, которое получило свою лицензию еще в 1847 году. Данное казино, правду говоря, сильно раздражало федеральные власти, которые негативно относились к азартным играм и даже запретили их проведение в Конституции 1874 года. Когда в 1877 году срок лицензии казино истёк, федеральные власти приняли всех мер, чтоб кантон не продлил ее действие.

В швейцарской истории был ещё один пример существования казино. В 1857 году в Женеве бизнесмен итальянец открыл казино вопреки запрету на какие-либо формы азартных игр в его кантоне. Казино действовало без лицензии, и открывало свои двери для желающих играть вплоть до 1864 года. Своим существованием оно было обязано исключительно деловым связям владельца, который имел огромный вес в деловом сообществе Женевы. После закрытия казино в кантоне Валлис и в Женеве все другие попытки организовать игорные дома были безуспешными.

В 1872 году все казино Германии, с подачи законодателя, внезапно закрылись, что весьма обеспокоило швейцарские власти: они небезосновательно полагали, что немецкие игровики устремятся в их страну. Поэтому было решено конституционно запретить организацию и проведение азартных игр. Статья 35 Конституции 1874 года устанавливала, что «запрещается открывать и содержать игорные дома». Предписывалось закрыть все игорные дома (на самом деле это касалось лишь казино в кантоне Валлис) к 31 декабря 1877 года.

Ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не содержалось определения «игорного дома», поэтому федеральные власти закрывали глаза на некоторые формы проведения азартных игр. Было ли отсутствие такого определение позитивным, или негативным моментом Швейцарского нормотворчества судить сложно. С одной стороны можно было выводить прототипы букмекерских контор, лото, и игорных карточных домов из-под понятия «игорный дом». С другой же — в силу особенностей правосознания тогдашнего населения Швейцарии, умыслы на обход предписаний Конституции не возникали. В конце концов сами власти ничего не имели против игры «буль» (Jeu-de-boule), в случае максимальной ставки не более 5 франков. Видя лояльность властей к некоторым проявлениям азарта, владельцы курзалов стали предлагать своим посетителям помимо «буля» другие игры, например баккара.

В начале ХХ века власти Швейцарии, понимая, что игорный бизнес начинает быстро развиваться и это идёт вне правового поля, выступают с предложениями о внесении поправок в Конституцию. В 1920 году статья 35-я дополняется следующими предписаниями: «Правительства кантонов могут при наличии некоторых условий, диктуемых публичными интересами, разрешить до весны 1925 года обычные игры для развлечения в курзалах, поскольку компетентная власть признаёт такие игры необходимыми для поддержания и развития туризма и поскольку организация этих игр обеспечивается предприятиями, эксплуатирующими для этой цели какой-либо курзал. В равной мере кантоны могут запрещать такие игры». Таким образом, власти федерации на неопределенное время решили избавится от своих обязанностей по регулированию игорного бизнеса.

В 1927 году инициируется процесс внесения новых поправок в союзную Конституцию, которые должны были определить некоторые принципиальные моменты ведения игорного бизнеса. Предлагалось внести следующие положения:

1. Ставки в азартных играх не должны превышать двух франков.

2. Операторами могут выступать только компании, физические лица должны быть исключены из игорного бизнеса.

3. Деятельность операторов должна способствовать развитию местного и регионального туризма.

4. Лицензии на занятие игорным бизнесом, выдаваемые кантонами, должны подлежать утверждению федеральными властями.

5. Четвёртая часть валового дохода от игр должна поступать в федеральный бюджет.

В 1928 году следующие три положения, которые должны были определить некоторые принципиальные моменты ведения игорного бизнеса приобретают статус норм Конституции:

1. Ставки в азартных играх не должны превышать двух франков.

2. Лицензии на занятие игорным бизнесом, выдаваемые кантонами, должны подлежать утверждению федеральными властями.

3. Четвёртая часть валового дохода от игр поступает в пользу Конфедерации, которая обращает эти средства, независимо от собственных ассигнований, в пользу жертв стихийных бедствий, а также на мероприятия, имеющие публичные интересы.

В 1958 году в Конституцию вносятся очередные изменения, увеличивающие размер ставок в игре увеличивается с двух до пяти франков.

В 1977 году разрешается «буль» (Jeu-de-boule) с использованием игровых автоматов, но такие автоматы было разрешено использовать лишь в существующих на тот момент курзалах. Со временем количество игр, предлагаемых игровыми автоматами, увеличивается.

В 1999 году принимается новая Конституция Швейцарии, в которой место для решения принципиальных вопросов, касающихся регулирования игорного бизнеса было отведено заранее. Азартным играм посвящена 106-я статья новой Конституции. В соответствии с положениями данной статьи «законодательство об азартных играх и лотереях подлежит ведению Союза». Для учреждения и эксплуатации игорных домов требуется концессия (лицензия) Союза. При выдаче концессии (лицензии) учитываются региональные условия и опасности азартных игр (ч. 2 ст. 106 Конституции).

Следующие положения, «Союз взимает с игорных домов сбор, зависящий от их дохода; он не должен превышать 80 процентов получаемого в результате игр валового дохода от эксплуатации игорных домов. Он используется для покрытия союзных субсидий на случай старости, потери кормильца и инвалидности» (ч. 3 ст. 106).

В компетенции кантонов находится допуск игральных автоматов, дающих возможность выигрыша благодаря ловкости играющего (ч. 4 ст. 106).

Ст. 106 Конституция также различает два вида азартной игры, то есть казино, и пари и лотерей вместе. Деятельность тотализаторов и организаторов лотерей регулируется Федеральным Актом об лотерее и коммерческих ставках (Swiss Federal Lottery and Commercial Betting Act (Swiss Lottery Act, LG)) Соблюдение этого акта контролируется правительством кантонов, Межкантонной палатой по лотереи и ставкам (Intercantonal Lottery and Betting Board), чтобы быть точным. О казино речь пойдет дальше.

Данные конституционные положения вступают в силу одновременно со вступлением в силу нового союзного Закона об азартных играх и игорных домах. Такой закон был принят немногим ранее Конституции, 18 декабря 1998 года. Однако в силу он вступил 1 апреля 2000 года. Именно этот закон в настоящее время и является основой существования игорного бизнеса в Швейцарии. Такое отложение вступления закона в силу предоставило возможность игровикам игорного рынка возможность как подготовить дополнительные средства для развития собственного игорного бизнеса, так и наоборот,- закрыть или продать игорные заведения, которыми они владели. К большому сожалению, власти Украины то ли случайно, то ли преднамеренно, упустили из виду позитивный опыт Швейцарского законодателя, и не воспользовались им при принятии закона «О запрете игорного бизнеса в Украине».

Новый закон Швейцарии распространяется на все виды азартных игр. Данные игры должны проводиться исключительно в заведениях, имеющих соответствующие лицензии. Организация и проведение азартных игр с использованием телекоммуникационных систем связи, в том числе и через Интернет запрещается. Однако какого-либо преследования за организацию азартных игр в сети Интернет не существует. В 2010 году швейцарцы добросовестно потратили 400 млн. евро в онлайн казино. Все же вопросы, связанные с лицензированием, контролем и налогообложением операторов игорного бизнеса, решаются федеральными властями.

Цели регулирования игорного рынка четко определены в Законе(ст. 2):

а) гарантировать безопасность и прозрачность операторов игорного бизнеса;

б) препятствовать криминализации игорного бизнеса, «отмыванию» денег с помощью казино;

в) предотвращать негативные социальные последствия, вызываемые азартными играми.

Плюс ко всему Закон должен способствовать развитию туризма, а также увеличению финансовых поступлений в бюджет Союза и кантонов.

А сейчас, немного информации относительно непосредственно регулирования игорного бизнеса.

Лицензирование.

Для организации игорного дома необходимо прежде всего получить два специальных разрешения: разрешение на конкретное месторасположение и так называемое «операционное» разрешение. Федеральное правительство выдает оба эти разрешения. Отказ правительства обжалованию не подлежит. При выдаче разрешения на месторасположение игорного дома федеральное правительство берет во внимание мнение соответствующего кантона и муниципалитета, на территории которых будет расположено игорное заведение. Более того, будущий оператор должен предоставить свои расчёты относительно экономической выгоды от открытия игорного дома именно в данной местности. Чтобы получить «операционное» разрешение, заявителю необходимо предоставить подготовленную концепцию по безопасности, социальную концепцию, экономический анализ будущей деятельности, гарантии уплаты им соответствующих налогов.

Вышеперечисленные документы, на основании которых федеральное правительство решает вопрос о возможности организовать игорное заведение, рассматриваются специальным органом, учреждённым на основании 4-го раздела Закона об азартных играх, — Федеральным советом по азартным играм (Swiss Federal Gaming Board). Совет состоит из 5-7 членов, выбираемых и назначаемых правительством. Правительство выбирает по меньшей мере одного члена по предложению кантонов. Двое членов совета должны быть независимыми экспертами, т.е. они не могут быть ни членами правления, ни сотрудниками игорных заведений, организаторов лотерей, предприятий, занимающихся производством и продажей игорного оборудования, и т.п. Совет является подразделением министерства юстиции Швейцарии. Именно решение совета является определяющим при вынесении правительственного вердикта для того или иного заявителя.

После получения разрешений выдаётся лицензия на занятие игорным бизнесом.

Необходимо отметить, что федеральные власти положительно относятся к иностранным инвестициям в их игорный бизнес. Среди зарубежных операторов, работающих на швейцарском рынке, лидирующие позиции занимают австрийские и французские компании.

Условия деятельности.

Нельзя допускать к играм лиц, не достигших 18-летнего возраста, лиц, деятельность которых связана с казино (сотрудники игорных заведений, а также служащие государственных органов, контролирующих эти заведения), лиц, игра которых не соответствует их доходам (больные лудоманией). Списки вышеперечисленных персон игорные дома обязаны направлять в единый реестр, который распространяется по всем игорным заведениям Швейцарии. Все игорные дома должны соблюдать следующие условия: прежде чем гость будет допущен в казино, у него необходимо проверить документы.

Все казино обязаны вести специальные игровые счета своих посетителей, в которых отображается полная информация о выигрышах и проигрышах клиента.

На все игорные дома Швейцарии распространяется в полной мере законодательство о предотвращении «отмывания» денег. Все финансовые операции, осуществляемые в казино, жёстко контролируются. Игорным заведениям запрещается выдавать кредиты своим посетителям.

Реклама игорных заведений разрешена, однако она не должна быть навязчивой. В ней не разрешается упоминать о выигрышах без указаний на риск самой игры.

Налогообложение.

В отношении игорных домов применяется прогрессивная система налогообложения (чем больше доходы, тем больше ставка), налоговая ставка составляет минимум 40 процентов от валового дохода игорного заведения. Все налоги от деятельности заведений класса «А» поступают в бюджет государства.

Для заведений класса «В» предусмотрены исключения из общего правила. В частности, налоговая ставка для класса «В» может быть снижена до 20 процентов и менее при следующих условиях: в первые четыре года деятельности; если доходы заведения используются в публичных или благотворительных целях; если деятельность заведения и экономика той местности, где оно расположено, зависит от сезонного туризма. Налоги от заведений класса «В» распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом соответствующего кантона.

Общая сумма налогов от игорного бизнеса в 2010 году составила 459 млн. франков.

Интересно, что совсем недавно Верховный суд Швейцарии в запретил проводить соревнования по спортивному покеру за пределами лицензированных казино. Ранее любители этой популярной карточной игры могли беспрепятственно проводить покерные турниры в ресторанах, барах и гостиницах.

Решение о сужении «географических границ» покера было принято после того, как судьи постановили, что в этой игре выигрыш зависит не от точности расчета, верности тактики или знания психологии, а от простого везения. Иначе говоря, покер был признан азартной игрой.

Разбирательство статуса покера в Верховном суде состоялось после апелляции владельцев швейцарских казино, оспоривших предыдущее решение суда нижней инстанции, признавшим покер интеллектуальным видом спорта (Game of skill).

Частные организаторы покерных турниров, как на то указал глава Федерации швейцарских казино Марк Фридрих (Marc Friedrich), вообще не платили никаких налогов, указал.

«В индустрии начал развиваться параллельный сектор, который не имел таких регулирующих правил, как казино», — заявил он, добавив, что по его оценке в стране каждые выходные проводилось около ста покерных турниров

Швейцарцы также порадовали нас еще одним интересным игровым фактом, точнее игрой, нестандартной азартной игрой. Так, в поселке Руссвиль (Ruswil), близь Лицерны (Lucerne), играют в так называемое, коровье бинго (Swiss Cow Bingo). Большое игорное поле делится на сектора, каждому из которых присваивается свой номер. Далее на поле выпускают коров, а участники угадывают какие сектора будут отмечены коровьим последом. Аналогичным образом занимают себя и американцы.

В заключении хотелось бы сказать, что о результатах работы швейцарской модели говорить ещё рано. Однако профессионализм, с которым власти этой страны подошли к решению вопросов игорного бизнеса, заслуживает уважения и тщательного изучения властями всех постсоветских стран.